EU-weite Regelung des Glücksspiels: Warum klappt das nicht?

Glücksspiel fasziniert und bringt Behörden europaweit regelmäßig an den Rand des Nervenzusammenbruchs. Während Millionen Spieler mit einem Klick in Online-Casinos abtauchen oder auf ausländischen Wettportalen tippen, herrscht auf der juristischen Seite Chaos und die EU hat keinen gemeinsamen Plan. Jedes Land hat seine eigenen Gesetze.

Die Idee eines EU-weiten Glücksspielrechts klingt in der Theorie hübsch. In der Praxis stolpert sie über nationale Eigeninteressen, rechtliche Grauzonen und ein Europa, das an dieser Stelle einfach nicht am selben Tisch sitzen will.

Zwischenstaatliche Eigeninteressen als Stolperstein einer Harmonisierung

Es wäre alles so einfach, wenn es nicht so kompliziert wäre. Denn eine EU-weite Lösung ist keine Frage der Technik oder Machbarkeit, sondern ein Tanz ums Geld und die Kontrolle darüber. Glücksspiel bringt Einnahmen, und zwar nicht zu knapp. In vielen Mitgliedstaaten ist der Staat entweder selbst Betreiber oder profitiert über Lizenzvergabe, Steuerabgaben oder Monopole massiv mit. Wer an dieser Stelle eine Öffnung des Marktes fordert, greift direkt in die Staatskasse.

Dazu kommt: Glücksspiel ist ein moralisches Minenfeld. In manchen Ländern wird es weitgehend akzeptiert, in anderen als Gefahr für die Gesellschaft gesehen. Diese kulturellen Unterschiede ziehen sich wie ein dickes Tau durch alle politischen Debatten. Wer hier eine Einigung erwartet, verkennt, wie tief Verwurzelung und Weltbild im Umgang mit Glücksspiel in den einzelnen Ländern sind. Deutschland zum Beispiel hat sich jahrelang schwer getan, überhaupt eine halbwegs einheitliche Lösung zwischen den Bundesländern zu finden. Erst mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 wurde ein zentralisiertes System eingeführt und auch das nur unter Zähneknirschen. Dass da niemand euphorisch die EU-weite Keule schwingt, ist wenig überraschend.

Ein Balanceakt im EU-Recht

Ein weiterer Stolperstein liegt mitten im Herzen der EU selbst: Artikel 56 AEUV. Der garantiert die Dienstleistungsfreiheit innerhalb der Union. Ein Anbieter aus Malta darf also theoretisch seine Dienste auch in Deutschland oder Frankreich anbieten, ganz ohne Grenzkontrollen oder formelle Hürden.

Klingt logisch, wäre da nicht das Wörtchen „theoretisch“. Denn gleichzeitig dürfen Mitgliedstaaten genau diese Freiheit einschränken, wenn sie triftige Gründe haben. Spielsuchtprävention, Verbraucherschutz, Betrugsvermeidung. Alles gute Karten auf dem Tisch. Die EU erlaubt diese Einschränkungen, verlangt aber, dass sie verhältnismäßig sind und nicht einfach willkürlich ganze Märkte abschneiden.

Was daraus entsteht, ist ein ständiges Tauziehen. Anbieter berufen sich auf ihre Freiheiten, Staaten auf ihre Schutzpflichten. Und mittendrin schwimmt ein Regelwerk, das sich mal wie ein Sicherheitsnetz anfühlt und mal wie ein Fischernetz, das Marktteilnehmer aussortiert.

Besonders heikel wird es, wenn Staaten eine Glücksspielform erlauben, die andere wiederum verbieten und niemand erklären kann, warum Poker virtuell plötzlich gefährlicher sein soll als Sportwetten.

Warum der EuGH nicht für Klarheit sorgt

In dieser Gemengelage blicken viele erwartungsvoll nach Luxemburg. Denn dort sitzt der Europäische Gerichtshof, das oberste Gericht der EU. Der soll klären, was erlaubt ist und was nicht. Das Problem? Der EuGH ist kein Gesetzgeber. Er urteilt auf Basis konkreter Fälle, die ihm von nationalen Gerichten vorgelegt werden.

Mehrere Fälle laufen aktuell, unter anderem zur Frage, ob Spieler ihre Verluste zurückfordern können, wenn sie bei einem Anbieter gespielt haben, der in ihrem Land keine Lizenz hatte, obwohl er in der EU zugelassen war. Die Urteile könnten richtungsweisend sein. Bisher jedoch hat der EuGH sich eher diplomatisch als deutlich gezeigt. Seine Entscheidungen lassen viel Raum für Interpretation und geben den nationalen Gerichten lediglich den Rahmen vor, nicht aber das ganze Bild.

Was bleibt, ist ein Flickenteppich, auf dem alle irgendwie herumstolpern. Anbieter, die in einem Land lizenziert sind, müssen in einem anderen plötzlich komplett neu beantragen. Spieler, die Verluste zurückholen wollen, erleben mal Hoffnung, mal Frust. Und die nationalen Behörden warten auf ein Urteil, das alle glücklich macht. Was in diesem Zusammenhang fast ironisch klingt.

Drei Länder, drei Systeme, ein gemeinsamer Markt

Ein besonders anschauliches Beispiel für das europäische Glücksspiel-Chaos liefert die DACH-Region. Drei Länder, drei Herangehensweisen, null Abstimmung. Möchte ein Casino Deutschland als Zielmarkt auswählen, ist der Glücksspielstaatsvertrag 2021 zu beachten. Online-Casinos sind in Deutschland erlaubt, aber nur mit Lizenz. Es gibt ein Einzahlungslimit von 1.000 Euro im Monat und eine zentrale Aufsichtsbehörde, die den Markt überwacht. Klingt gut, funktioniert leidlich. Viele Anbieter meiden den aufwendigen Lizenzprozess, Spieler weichen auf Angebote aus dem Ausland aus und die Behörden schauen hinterher.

Österreich hingegen hält eisern am Staatsmonopol fest. Private Anbieter sind nur sehr eingeschränkt. Die Casinos Austria haben das Sagen. Wer als ausländischer Anbieter mitspielen will, wird schnell zum Streitfall. Zahlreiche Verfahren laufen, bei denen sich die Frage stellt, ob dieses Monopol überhaupt EU-rechtskonform ist.

Die Schweiz, obwohl kein EU-Mitglied, macht es auch nicht einfacher. Seit 2019 erlaubt das neue Geldspielgesetz Online-Casinos, allerdings nur mit Sitz in der Schweiz und nur in Kooperation mit einem landbasierten Casino. Alle anderen werden technisch blockiert. Netzsperren inklusive.

Das Ergebnis sind drei direkte Nachbarn, die gemeinsam einen Wirtschaftsraum bilden, aber beim Glücksspiel eher wie entferntere Verwandte agieren, die sich auf Familienfeiern höflich ignorieren.

Was die Uneinigkeit für Anbieter und Spieler bedeutet

Dass diese Uneinigkeit Folgen hat, versteht sich fast von selbst. Anbieter, die europaweit tätig sein wollen, müssen sich durch einen Dschungel an Lizenzbedingungen kämpfen. Mal gelten Werbebeschränkungen, mal technische Vorgaben, mal gelten Einzahlungslimits oder Werbeverbote und das alles gleichzeitig in unterschiedlichen Versionen.

Für kleinere Anbieter ist das oft nicht zu stemmen. Sie bleiben auf einzelne Länder beschränkt oder geben auf. Die großen Konzerne hingegen finden Schlupflöcher oder bewegen sich in rechtlichen Grauzonen. Nicht immer zum Vorteil der Spieler.

Auch für die Nutzer ist das Ganze ein Glücksspiel im Glücksspiel. Mal gilt der Anbieter als legal, mal nicht. Mal gibt es Rückforderungsmöglichkeiten bei Verlusten, mal bleibt der Schaden. Der rechtliche Schutz hängt davon ab, wo man wohnt, bei wem man spielt und wie gut der jeweilige Staat sein System im Griff hat. Und dann sind da noch die illegalen Anbieter, die in den Schattenmärkten genau jene Lücken ausnutzen, die die Regulierung eigentlich schließen wollte. Wer zu restriktiv reguliert, drängt Spieler ins Dunkelfeld. Wer zu lasch agiert, riskiert Missbrauch.

Warum der Traum von einer EU-weiten Lösung (noch) unrealistisch ist

Die Idee einer einheitlichen Regulierung klingt verlockend. Eine Lizenz, die in ganz Europa gilt. Gemeinsame Standards für Spielerschutz. Klare Werberichtlinien. Es wäre technisch machbar. Politisch ist es eine Utopie. Die EU-Kommission hat sich bisher nicht getraut, einen verbindlichen Rechtsrahmen vorzuschlagen.

Zu groß ist die Angst vor Widerstand der Mitgliedstaaten. Zu unterschiedlich sind die nationalen Auffassungen über Risiko, Kontrolle und Moral. Glücksspiel bleibt ein Thema, das in vielen Ländern politische Emotionen weckt.

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